1. 引言
 
無線電頻譜資源是一種重要的國家戰(zhàn)略資源。隨著社會經濟的不斷發(fā)展，無線電技術不斷推陳出新，對頻譜需求的增長與頻譜資源有限之間的矛盾日益突出。目前，如何利用經濟手段對無線電頻譜資源進行科學合理地配置，己經成為一項重要的課題。本文將從激勵性拍賣的背景入手，分析激勵性拍賣的實質和優(yōu)劣勢，總結國際上關于激勵性拍賣的相關情況，以期為我國無線電管理相關工作提供參考。
 
2. “激勵性拍賣”的提出
 
當前，各國無線電管理工作普遍存在一個問題，即一些無線電用戶占用了某些傳播特性好、穿透性強的優(yōu)質無線電頻譜資源，卻因自身原因長期將其閑置，致使無線電管理部門由于種種原因無法將其回收再利用，同時也影響了無線電管理機構對某些頻譜資源的重新規(guī)劃配置。這一方面導致了無線電新技術新應用面臨頻譜資源緊缺的尷尬局面；另一方面在客觀上增加了既有頻段的擁擠程度，甚至增加了無線電干擾產生的可能性。因此，各國無線電管理主管部門都在從各個角度研究無線電頻譜資源高效利用的新手段及其分配的新模式。特別是如何利用經濟手段對無線電頻譜資源加以調節(jié)，并最大限度地體現其經濟價值，已經成為無線電頻譜資源分配模式改革的熱點。激勵性拍賣這種無線電頻譜資源配置的新模式應運而生：美國2010年發(fā)布的《國家寬帶計劃》首次引入了“激勵性拍賣”的概念，將其視為一種能夠幫助滿足國家頻譜需求的工具。
 
3. “激勵性拍賣”的概念與核心
 
“激勵性拍賣”,英文是“Incentive Auctions”。詞中雖有“拍賣”二字，但與傳統無線電頻譜資源的拍賣模式有很大區(qū)別。簡單地說，激勵性拍賣就是國家鼓勵無線電頻譜執(zhí)照持有者（例如廣播電視設臺單位）放棄其手中的部分頻譜使用權，由政府將其拍賣出讓給更容易產生經濟價值的其他無線電頻譜資源使用者，政府會根據一定的標準對原無線電頻譜執(zhí)照持有者進行補償。激勵性拍賣是一種主要以市場為基礎的無線電頻譜資源配置手段。需要指出，激勵性拍賣是由美國等國家在長期的無線電管理實踐與研究過程中總結出來的，但目前仍舊處于概念階段。據美國《國家寬帶計劃》，激勵性拍賣可以有不同的形式。
 
在激勵性拍賣中，相關補償機制是核心。目前有關研究認為，對原無線電頻譜執(zhí)照持有者進行一定的補償是加速釋放低效率無線電頻譜資源的有效措施。補償范圍主要包括：原執(zhí)照持有者轉向其他頻段繼續(xù)提供服務所產生的費用（包括技術開發(fā)、設備重新購置、人員安排費用等），以及為繼續(xù)提供服務而必須向其他已有通信網絡支付的費用等。關于補償資金的來源，一般認為是激勵性拍賣活動中拍得相應無線電頻譜資源的買家向政府付款，政府將這筆款項納入政府出面設立的無線電頻譜再分配基金，由政府按照一定標準從基金中支出補償金補償給原無線電頻譜執(zhí)照持有者。關于補償的具體標準，目前鮮有研究資料。
 
為了促進低效率無線電頻譜資源的用戶加速釋放資源，以便政府對其進行激勵性拍賣。有研究表明，美國計劃運用科學的方法對應用無線電頻譜資源的相關業(yè)務、預期收益進行評估，隨后采用機會成本法向閑置無線電頻譜資源的執(zhí)照持有者征收費用。所征收的費用標準設定為：將相關無線電頻譜資源出讓給能夠創(chuàng)造更高價值的使用者所帶來的預期收入與這段頻譜在原執(zhí)照持有人手中開展業(yè)務所能獲取的收入之間的差值。
 
4. 激勵性拍賣的相關研究進展
 
除美國外，其他國家（地區(qū)）雖尚未實施“激勵性拍賣”，但“頻譜交易自由化”、“數字紅利”等推動了“激勵性拍賣”的研究與發(fā)展。
 
例如，有研究表明，英國政府建議包括網絡運營商在內的行業(yè)、企業(yè)共同促成頻譜交易，重新分配2G頻譜以發(fā)展移動寬帶等無線電新應用。英國無線電通信辦公室（OFCOM）估計，每年引入無線電頻譜交易的純經濟收益會在6700萬至1.44億英鎊之間。除英國外，西班牙、法國、德國、荷蘭、瑞典、澳大利亞、新西蘭等國也都已經開放頻譜交易。
 
再如，歐盟成員國為實現從模擬電視向數字電視的轉換，有些已經采取了拍賣等形式釋放由此所產生的“數字紅利”頻段。歐盟委員會估計，如果2015年之前能夠統一歐盟區(qū)“數字紅利”頻段的使用，則此后15年將為歐盟帶來200億-500億歐元的經濟利益。目前，英國、德國、巴西、克羅地亞、新西蘭等國都已經或計劃實施“數字紅利”頻譜交易。
 
正如前文所述，激勵性拍賣處于概念階段；不過美國政府正在加緊步伐，推動激勵性拍賣的實施。2012年2月22日,美國國會授權美國聯邦通信委員會（以下簡稱“FCC”）在未來可以進行無線電頻譜資源的激勵性拍賣，并預計此類激勵性拍賣將最早于2014年舉行。另有資料表明，2012年9月28日，FCC投票一致通過了一項法規(guī)提案，將啟動激勵性拍賣并清除一部分廣播電視頻段，并規(guī)定將這部分頻段用于移動寬帶業(yè)務。這將有助于提供更快的網絡速度、更大的網絡容量和更廣泛的移動網絡覆蓋。此外，FCC規(guī)定廣播電視頻譜的激勵性拍賣工作將分為三個部分：一是廣播電臺、電視臺會確定自身現有的“庫存”無線電頻譜資源，提出自愿放棄部分閑置頻譜的使用權，并考慮通過政府轉售其執(zhí)照；二是FCC將開展技術性工作，確定如何將騰出的部分超高頻（UHF）頻譜分配給移動寬帶等業(yè)務，以確保頻譜資源配置最優(yōu)化；三是FCC將舉行拍賣活動，組織無線運營商出價來購買新無線電頻譜執(zhí)照。
 
5. 關于激勵性拍賣的思考
 
（1）激勵性拍賣的優(yōu)勢與劣勢分析
 
頻譜利用率總體較低是當前各國無線電管理工作面臨的重要問題。激勵性拍賣作為一種創(chuàng)新、靈活的頻譜交易應用方式，可以很好地幫助解決該問題。經過初步研究，我們認為：第一，激勵性拍賣鼓勵通過市場化的方式而有效轉移頻率使用權，為頻譜自由化提供了更大的靈活性，即針對合適的頻譜資源，由市場來決定其最適合的無線電業(yè)務，其能夠把頻譜分配給利用率更高的業(yè)務，實現有限頻率資源的使用效益最大化，同時推動無線電技術的發(fā)展。第二，從經濟價值角度來看，激勵性拍賣可以吸引投資，并幫助更多的使用者進入市場開拓新業(yè)務，引入商業(yè)競爭機制，使頻譜獲得更大的經濟效益。第三，由于出讓頻譜的用戶得到了補償，所以原頻譜使用者和新用戶獲得了雙贏，同時也有利于頻譜資源的有效回收和再規(guī)劃。
 
與此同時，激勵性拍賣也存在著一些困難與不足：第一，由于很多執(zhí)照持有者不愿意騰出閑置的頻譜資源，甚至對激勵性拍賣方式進行抵制，這給此項工作的開展增加了很多難度。第二，在實施激勵性拍賣前，政府及相關技術機構需要運用多項復雜指標來評估頻譜執(zhí)照持有者的頻譜利用效率等情況，政府或頻譜監(jiān)管機構在實施激勵性拍賣后還需要新設立一部分頻譜再分配基金用于補償原執(zhí)照持有者，工作難度高、工作量大。第三，頻譜用于新的業(yè)務后可能會引發(fā)電磁兼容等一些新問題。
 
激勵性拍賣的優(yōu)缺點辯證關系的存在可以幫助我們客觀地了解激勵性拍賣的特質、理性地選擇對激勵性拍賣模式的運用。
 
（2）激勵性拍賣方式對我國無線電管理工作的啟示
 
國際上對于激勵性拍賣的研究與實踐尚處于探索與嘗試階段，我國也需要結合自身無線電頻譜管理現狀，深入研究無線電頻譜資源的激勵性拍賣模式。特別是要思考如何合理評估頻譜資源的有效利用率、采用何種鼓勵機制促使頻譜執(zhí)照持有者自愿放棄閑置頻譜的使用權、如何補償原頻譜執(zhí)照持有者、如何重新優(yōu)化分配頻譜資源，以及政府和相關無線電管理技術部門在激勵性拍賣中如何發(fā)揮作用等問題。另外，我國也應在行政管理的基礎上不斷積極探索，進一步制定相關政策，考慮采用拍賣、資源回收、財政補貼、經濟補償、稅收優(yōu)惠等多種手段相結合的方式，研究適合我國的頻譜再分配制度，加強不同業(yè)務的頻譜共用，努力推廣先進技術，提高管理水平，加速推動我國無線電頻譜資源的合理規(guī)劃和利用，提高頻譜資源的利用率，不斷促進我國無線電管理事業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展。（作者李方圓，系國家無線電監(jiān)測中心無線電管理政策研究室工程師）

作者：李方圓來源：國家無線電監(jiān)測中心
 
參考文獻
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[2] 李跖，齊超英. 國外頻率釋放政策和清頻措施及對我國的啟示[J]. 現代電信科技，2012.2：7-10.
[3] 馬丁·凱夫，克里斯·多伊爾，威廉·韋伯著，丁家昕，李英華等譯. 現代頻譜管理精要[M]. 北京：人民郵電出版社，2012.
[4] http://www.fcc.gov/topic/incentive-auctions